随着能源紧缺、环境污染和全球变暖等问题口益加剧，天然气相比石油、煤炭等化石能源，因其使用安全、热值高、洁净等优势，日益获得各国能源政策制定者的青睐。不过，在天然气开发过程中，甲烷逸散排放现象普遍存在。据美国环保署(EPA)统计，2010年，来自油气系统中的甲烷逸散排放已经占到全球甲烷总排放的19．1％。联合国环境保护署最新数据表明，全球每年因排放、泄漏和燃烧，损失的天然气超过生产总量的8％，造成经济损失270亿～630亿美元，并导致每年近20×108t二氧化碳当量的温室气体排放，其中80％属于甲烷排放。可见，如果不能有效解决甲烷逸散排放问题，“天然气并不比煤炭清洁”。如何控制甲烷逸散排放，因此成为目前各国天然气开发监管的一个重点。为此．本文将借助世界银行下属的减少天然气燃烧全球伙伴关系组织(以下简称“GGFR”)于2009年通过的一项报告中建立的模型，对美国、加拿大和英国在油气开采领域对于甲烷放空火炬燃烧与直接排空的法律监管制度进行比较，以期为我国相关法律制度建设提供参考。

1  天然气开发监管制度的理想模型

    GGFR在2009年提出一个天然气开发监管制度的模型(图1)，认为有效的天然气开发监管制度应满足如下要求：①监管立法清晰明确，内容翔实，不模棱两可。②监管机构监管目标明确，权责清晰．恪尽职守；监管过程公开透明．监管结果具有可预测性。③甲烷放空火炬燃烧与直接放空的监管规则具体明确．制度设计应鼓励油气田开发经营者尽一切可能对伴生气进行回收利用。④要采取各种措施减少遗留的甲烷放空火炬燃烧。在监管政策制定中，与各利益相关者、特别是经营者要进行充分的沟通和协商。⑤新的油气田开发必须实现伴生气的回收利用。⑥在国家天然气中长期规划和国家能源战略中，应该兼顾减少伴生气的放空火炬燃烧与直接放空和油气开采两个方面。

   GGFR的报告认为，有效的天然气开发监管制度设计是一套系统工程，需要综合运用法律手段、政策手段、市场手段、财政手段、技术手段和公众参与等多方面措施和资源，天然气开发监管制度如能达到上述标准，将显著削减伴生气的泄漏。在其列举的措施手段当中，监管机构的权责设施和具体监管法律制度设计是关键。(GGFR认为，美国、加拿大和英国在

这方面积累了有益经验，值得世界各国借鉴。

2天然气开发监管机构及其职权比较

2．1  美国

    1)在联邦层次，环保署和内政部是主要的监管机构。①环保署是大气污染的综合监管机构，其职责包括制定国家环境空气质量标准、特定产业新污染源排放标准等联邦环境标准，并监督和协助各州的监管机构在其各自辖区内确保上述环境标准得以执行；②内政部下属的矿产管理处是甲烷放空火炬燃烧与直接放空的直接监管部门，虽然矿产管理处直接监管的

辖区仅限于联邦土地与印第安地区土地，但内政部可以为联邦政府的其他监管机构以及各州的监管机构提供指导性政策意见，以使其监管规则广泛地适用于其他辖区的油气田开发活动。此外，美国内政部还可以通过颁发监管规则和陆上油气指令，协商租赁协议以及收集并发布最佳管理实践讯息等方式来履行其职权。

    2)在州层次，各州有各自监管部门。通常各州各自制定并执行各州的监管法律和政策，但各州也有义务履行联邦环保法律。许多州还建立了各党派执政记事录来监督各执政党的环保工作，这最终为联邦层面的污染控制奠定了重要基础。

2．2  加拿大

    加拿大的监管机构也分为联邦和省两个层次：

    1)在联邦层次，加拿大环境部和加拿大国家能源委员会是主要监管机构。其中，环境部负责监管全国范围的空气、水和土地等的污染，虽然它不直接监管加拿大境内的石油和天然气工业，但它通过在3个领域的立法权对油气行业产生影响：①依法制定环境保护国家标准；②环境部制定加拿大国家污染物排放清单；③通过与世界银行合作，资助和鼓励国内在减少甲烷火炬燃烧方面进行科学研究。国家能源委员会是油气开发活动的主要监管机构，其职权主要由《国家能源委员会法案>以及《石油和天然气经营法》《油气资源法》等法律规定。

    2)在省级层次，各省的职能部门对该省管辖范围内的油气开发活动负有监管职责。除此以外的油气开发活动，则由加拿大联邦政府监管或者由加拿大联邦政府与相关的省政府共同监管。

2．3  英国

    根据英国1 976年的《能源法》，英国贸易与能源部负责制定政府对石油和天然气上游产业的政策并负责对其进行监管。自20世纪70年代起，贸易与能源部下属的许可证审批与发放机构具体负责监管天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空。贸易与能源部在有关减少天然气开发过程中的甲烷逸散排放的核准许可、测算报告、监控及强制措施、排放量转让贸易等各个环节都起主导作用。根据英国1976年能源法等法律的规定，贸易与能源部要求在天然气开发评估、预开采、开采等各个环节，在技术和经济许可条件下，尽可能使甲烷火炬燃烧与直接放空量都要达到最小值。

2．4职权比较

    通过比较可发现，对天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空进行监管的机构，在体制层面包括两种类型：①美国和加拿大模式．采取联邦和州(省)两层次体制；②英国的中央直管模式。在组织形式上大致分两类：①完全独立的监管主体，例如加拿大阿尔伯塔的能源资源保护委员会；②隶属于相关政府部委的一个特设部门，例如隶属于美国内政部的矿产管理处。但不论监管机构以何种形式出现，如何保障其独立性、如何保障其一切活动不受油气经营者、政府人员等的干涉和影响，是各国监管机构制度设计的一个重点。

3具体监管制度比较

3．1环境标准制度

    通过制定和强制实施各种环境标准制度是各国政府监管天然气开发的常见手段之一。如美国，大气污染物排放标准是防治空气污染和限制污染物排放的关键措施，其体系清晰、针对性强、具有法律效力，主要内容渗透于排放指南、州的实施计划、新建固定污染源排放标准和有毒有害污染物排放标准当中。针对甲烷排放美国先前并无立法，但在2012年4月，环保署为石油和气体的生产及气体的处理、运输和存储设施制定了新污染源行为标准(NSPS)和全国有害空气污染物国家排放标准(NESHAP)，虽然旨在减少有毒空气污染物，但对大量减少甲烷排放也有间接作用，按照环保署估计，新标准全面实施后．来自油气行业的甲烷排放量将减少约15％。再如加拿大，除了联邦政府制定和强制实施国家环境标准．有些省级政府部门还出台了大量涉及天然气生产、开发、运输、利用到技术法规，这些技术法规对削减天然气开发过程中的甲烷排放起到了非常好的作用。

3．2  审批制度

    对天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空进行事先审批，是一个被广泛运用的制度，它包括对新设备的审批和对既有设备的审批两种类型。①对于新设备，一般要求经营者在油气田开发的规划设计阶段，就要设计伴生气利用装置，在建设阶段要安装到位。如美国内政部矿产管理处要求，油气田经营者只有在伴生气利用装置安置妥当情况下，才可进行油气田开发。②对于既有设备，各国审批制度略有不同。在英国，仅有数百个设备，英国贸易与能源部要求每一个油气经营者每年都必须针对下一年甲烷排放提出申请，并须经监管部门的审批同意。但在加拿大阿尔伯塔省有超过45 000口油井，个别审批难以实行，因此，法律并不要求经营者必须对每一个设备都取得甲烷排放的许可。

3．3  报告制度

    ①在美国。1986年出台的“有毒有害物质排放清单”不要求上报甲烷排放的相关数据。但根据环保署2012年4月发布的新污染源行为标准和全国有害空气污染物国家排放标准，天然气行业从2012年起(根据2011年数据)需上报每年甲烷排放情况，所有重大甲烷排放环节都须上报排放数据。②在加拿大，经营者须向所在省监管机构提交报告，但在甲烷燃烧或排空数量超过一定额度时，还必须向加拿大环境部进行报告。③在英国，每个油气田经营者在向贸易与能源部提交的油田年度报告中，都必须对甲烷放空火炬燃烧以及直接放空量进行汇报。

3．4执行情况监管

    对油气开发经营者在减少甲烷逸散排放方面的实际执行情况进行监管，是整个监管制度的中心环节：监管部门一般采取两种措施：①经营者排放记录报告制度。一般来说，经营者应对每一次的甲烷放空火炬燃烧与直接放空都进行书面记录，而不论数量多少和时间持续长短。这些书面记录应该向监管部门进行例行报告。②甲烷放空现场检查制度。由于甲烷直接放空无法被肉眼识别，因此，包括美国矿产管理处、加拿大阿尔伯塔省能源资源保护委员会在内的许多监管部门，都利用配备红外线检测仪来对甲烷的直接放空进行检查。

3．5环境信息公开制度

    将天然气开发过程中的甲烷放空火炬燃烧与直接放空量等信息进行例行公告，是多数国家的通行做法。一般情况下，监管机构应该每年公告该年度的甲烷放空火炬燃烧与直接放空的总量，同时应该附带各企业对于其甲烷放空火炬燃烧与直接放空量的缜密分析。如英国，设计日产气量超过50×10⁴m³的经营者在油气田开发的设计规划阶段便被要求向英国贸易与能源部提交一份环境报告书，该环境报告书撰写须事先经利益相关者的参与和商讨，并且应让环境监管部门与社会公众充分知晓。

3．6相关奖惩制度

    监管制度的有效实施，离不开有效的奖励和处罚措施。①在奖励方面，各国多采取税收减免、减少特许权使用费、提供投资贷款等具体措施。②在惩罚方面，国际社会有益的经验是：对违法行为及其处罚措施的立法应具体、明确，以便经营者能知悉监管部门的监管目标与政策指向；违法行为应涵盖从审批、环境评估、检测到报告的各个环节，而处罚手段应多样化，可包括警告、暂扣执照甚至吊销执照等各种形式。

4经验和启示

    如何减少天然气开发过程中的甲烷逸散排放，使天然气成为真正的低碳能源，是一个系统工程，需要在制度层面进行顶层设计。通过上述国家先进经验的比较，笔者认为我国在建立和完善甲烷逸散排放监管制度时，应该注意以下方面。

4．1提高对甲烷逸散排放问题的重视

    天然气开发过程中的甲烷逸散排放问题已经得到国际社会的普遍重视。但在我国已发布的《天然气发展十二五规划》和《天然气利用政策》等指导性文件中，均没有直接提及甲烷逸散排放问题。《天然气发展十二五规划》仅在“环境保护措施”项下略为提及“大力推广油气田伴生气和气田试采气回收技术”。这样的表述与对甲烷逸散排放进行监管的要求相去甚远。由此可见，甲烷逸散排放问题在我国并没有得到应有的重视。笔者建议，今后在制定、修改天然气发展指导性文件时，应该纳入对甲烷逸散排放进行监管的内容，使其得到应有的重视。

4．2  完善相关立法，明确具体的监管主体、监管职权、监管方式

    在减少天然气开发过程中甲烷逸散排放领域较为领先的国家，无不具有完善的立法。在这些国家，配套的法律法规明确规定具体的监管主体、监管职权、监管方式，而且相关的法律法规的位阶都较高。但是，我国在法律、行政法规、部门规章中均没有规定甲烷逸散排

放的监管部门。在国家能源局石油天然气司、国家环保部环境监测司、污染防治司、污染物排放总量控制司等相关职能部门的职责介绍中，也均未提及甲烷逸散排放事项。可以说，我国在法律规范层面无从确定甲烷逸散排放的监管部门，具体的监管职权、监管方式更是无从谈起。因此，我国应尽快制定相应的法规、规章。明确具体的监管部门，具体的监管职权以及相应的监管方式。使谁来管、管什么、怎么管做到有法可依。同时应该确保监管部门独立、有效行使职权。

4．3建立体系完整的监管措施，将甲烷逸散排放监管纳入法制轨道

    1)要尽快制定《天然气开发甲烷逸散排放标准》，规范天然气作业现场的甲烷泄漏排放，使监管有最低程度的标准。

    2)建立严格的天然气开发审批制度，包括天然气开发企业准入审批和甲烷逸散排放事先审批。天然气开发过程中环境风险较大，对技术要求较高，因此，在天然气开发领域，我国应该设定较高的企业准入门槛。有资质进行天然气开发的企业要进行具体的开发活动时，还应该得到监管部门的具体审批。审批中应该坚持新的油气田开发项目强制实现伴生气回收利用。

    3)建立天然气开发企业例行报告制度。进行天然气开发的企业直该向监管部门及时、准确、全面地报告其开发过程中甲烷逸散排放的相关事项。对于企业报告的内容，监管部门应该及时公布，接受各方的监督。

    4)建立监管部例行公告制度。监管部门应该每年将其具体监管活动以及天然气开发过程中的年度甲烷逸散排放总量进行公告。确保监管部门本身也受到有效的监督。

    5)建立完善的奖惩制度。一套奖罚分明，奖罚有据的奖惩制度有利于鼓励企业自律，加强企业他律。奖罚必须依法依规进行，同时应该坚持以罚为主、以奖为辅、违法必究、执法必严。在处罚的具体方式上，应该摒弃传统的以罚款一罚了事的做法，而应建立对减少甲烷逸散排放、保护环境切实有益的惩罚体系。

    可以说，我国现在应该“从零做起”，尽快建立起体系完整的甲烷逸散排放监管体系，把甲烷逸散排放监管纳入制度轨道。